LA DESCENTRALIZACION DE LA EDUCACION(*)

	En el Paraguay se habla mucho de la descentralización de educación pero pocas veces se define. La frase inspira mucho apoyo entre los que la favorecen, pero cada uno de ellos tiene una idea distinta de lo que pueda significar.

	De hecho, la descentralización no tiene un solo significado. Puede referir a la delegación de autoridad para algunas tareas, como el reembolso de gastos hechos por el ministerio en comunidades no al nivel federal sino al nivel local. O puede referir a la renovación total de autoridad dentro de la educación y la creación de cientos de oficinas y miles de empleos administrativos. Su costo, el entrenamiento que pueda requerir, la política que pueda generar, y los problemas que pueda crear y resolver, dependerán en la escala de la descentralización y la forma de llevarlo a cabo.

	Este documento propone un plan de acción para la descentralización educativa en el Paraguay. Basado en las experiencias de Argentina, Chile, Colombia, Méjico y otros países que han iniciado la descentralización, el documento sugiere los pasos que ha de seguir para decidir cuáles de las funciones educativas se deben descentralizar y cómo se debe realizar el proceso.

CINCO LECCIONES DE OTROS PAISES

	La descentralización en otros países señala cinco lecciones que se puede aplicar directamente al Paraguay:1

	Primero, los gobiernos normalmente inician un programa de descentralización por razones políticas. Puede ser que quieran aumentar el poder de algunos grupos, como por ejemplo las autoridades locales, o reducir el poder de otros, como el ministerio federal o los gremios de maestros. También puede ser que los líderes gubernamentales estén intentando promocionar una mayor eficiencia administrativa, pero normalmente no descentralizan sin alguna motivación política fuerte.

	En segundo lugar, los motivos políticos pueden llevar a programas de descentalización que estén diseñados a toda prisa y que sean muy difíciles de realizar. Colombia recientemente decidió delegar algunas decisiones importantes sobre la educación a los alcaldes encargados de las municipalidades. Pero en el diseño de este plan, el gobierno no se dio cuenta de que algunos de los alcaldes no querrían esa responsabilidad adicional y que otros no sabrían usarlo de la manera en que las autoridades centrales lo tenían pensado. Para complicar el asunto aún más, el sistema nuevo debilitó la habilidad del gobierno central, que controlaba el presupuesto educativo, de saber qué estaba pasando con las nóminas de sueldos de los maestros y el tiempo que se invertía en la enseñanza en todas las municipalidades. Como resultado el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planificación congelaron los puestos sin ofrecer empleo a ningún maestro nuevo hasta recibir esa información.

	En tercer lugar, la descentralización suele ser costosa. Normalmente, los cambios necesarios requieren más personal en las áreas locales, los costos de entrenar a ese personal y a otros afectados, más funcionarios federales para ofrecer el entrenamiento y vigilar el proceso de descentralización en todas las diferentes regiones del país, publicaciones que explican los procedimientos nuevos, gastos de viaje para que los funcionarios federales visiten las áreas locales y para que los funcionarios locales visiten la capital federal, y muchos otros costos.

	En cuarto lugar, la descentralización requiere tiempo. Sean funcionarios, supervisores, maestros, o padres, los grupos afectados por la descentralización cambian sus actitudes y comportamiento a paso lento. Muchos cuestionarán la necesidad de los cambios, algunos los opondrán, y la mayoría estará tan acostumbrada al sistema centralizado que necesitará meses, y a veces años, para entender, aceptar, y trabajar dentro del sistema nuevo. En el Paraguay, donde las decisiones educativas se toman a nivel muy centralizado, cualquier plan de descentralización que requiere nuevos empleos y cambios de responsabilidad significativos necesitará de cinco a quince años para llevarse a cabo.
	En quinto lugar, la descentralización educativa puede causar confusiones en cuanto a quien es responsable y para que, y otros problemas administrativos. Tanto los funcionarios ministeriales como los miembros de las comunidades locales, acostumbrados a que el Ministerio de Educación y Culto (MEC) resuelva sus problemas, siempre van a necesitar tiempo y ayuda para enfrentar esos mismos problemas localmente. Además, como resultado directo de la descentralización, el ministerio de educación federal en Argentina perdió su habilidad de recibir información sistemática sobre lo que estaba ocurriendo en las escuelas locales y de entrenar a los maestros y directores de esas escuelas. Y la descentralización puede generar una oposición política de los mismos grupos cuya cooperación es necesaria para asegurar su éxito. Aunque Méjico consiguió realizar una descentralización educativa significativa entre 1978 y 1982, una oposición fuerte de parte del gremio de maestros frenó la implementación de una segunda fase planeada para los años 1983 al 1988.

	En resumen, para tener éxito con cualquier plan de descentralización educativa significativa, el gobierno del Paraguay ha de asegurar que todas sus propuestas sean necesarias y que puedan ser implementadas; que tenga el compromiso político y el presupuesto necesarios para realizar el plan; que pueda proveer una gerencia fuerte para asegurar que el plan se implemente correctamente y cuidadosamente; que esté preparado para la confusión y oposición dentro del MEC y de grupos de fuera; y que tenga el tiempo suficiente, de hasta diez o quince años, para realizar todos los cambios. Si el MEC puede alcanzar todas estas condiciones, entonces debe considerar muy seriamente la descentralización. Si no puede alcanzar las condiciones, quizás debe limitar los cambios a algunas reformas administrativas moderadas que puede manejar bien, dentro de su presupuesto, y que tienen muchas posibilidades de tener éxito.

UN PLAN DE ACCION PARA LA DESCENTRALIZACION

	Estas lecciones de otros países subrayan la necesidad de una planificación cuidadosa, un compromiso del nivel gerente superior, atención a los costos financieros y políticos, un cambio gradual, una vigilancia continúa del progreso del plan en todas las regiones, y una disposición abierta a la idea de cambiar los planes iniciales durante la implementación del plan. La necesidad de un compromiso político y un apoyo financiero aumenta con la escala de la descentralización. Si el plan solo requiere que algunos funcionarios del ministerio vayan a los departamentos para controlar las tareas administrativas rutinarias, como el pago de las cuentas, entonces es probable que el Presidente del Paraguay no tenga que involucrarse y el compromiso del Ministro y sus autoridades pueda ser limitado. Si el programa de descentralización incluye algunos cambios significativos en la manera en que el Paraguay administra sus programas de educación, un presupuesto grande, y una oposición probable de los afectados, entonces el Presidente y el Ministro tendrán que dar alta prioridad a la implementación de este programa durante varios años.

	Las siguientes propuestas suponen un plan de descentralización que requiere cambios significativos en la división de responsabilidad entre el MEC y las áreas locales. No se aplica a esfuerzos mínimos de delegar las responsabilidades. La estrategia incluye ocho pasos esenciales. Todos se proponen como recomendaciones al Consejo Asesor de Reforma Educativa del MEC.

1.	Decidir cuál va a ser el nivel de compromiso político y financiero del gobierno hacia la descentralización educativa.

	¿La descentralización de educación será una de las prioridades más altas del gobierno, o será otra prioridad ente muchas? ¿Cuánto apoyo ofrecerán el Presidente, el Ministro de Educación, el Ministro de Hacienda, y el Parlamento? Si hay oposición burocrática y política, como se puede asegurar que habrá, ¿el Presidente, el Ministro de Educación, y otros se mantendrán firmes en su compromiso a este esfuerzo? Y aún si el próximo gobierno da un fuerte apoyo a la descentralización, ¿hay seguridad de un mismo nivel de apoyo en el futuro bajo otros gobiernos?

	No tiene sentido iniciar un programa de descentralización de gran escala si no tiene un apoyo fuerte de parte del Presidente, el Ministro de Educación, los que controlan el presupuesto nacional, y otros líderes políticos. Un estudio hecho por Harvard University sobre cuatro programas nacionales significativos en Indonesia mostró claramente la importancia de tener un compromiso de parte de los superiores.2 El Presidente Suharto dio alta prioridad a los cuatro programas, y tomó muchos pasos para demostrar su apoyo para asegurar el éxito de cada uno. También aseguró que el programa de planificación familiar continuaría recibiendo los fondos adecuados del presupuesto nacional, aún cuando su país estaba en una recesión económica. Suharto también tomó algunos pasos muy visibles, como el premiar a los individuos y regiones que mostraron éxito con ciertos programas, para demostrar su apoyo al público. Dado las muchas cosas que tenía que hacer, Suharto sólo pudo demostrar ese nivel de apoyo a unos cuantos programas gubernamentales. Según todas las fuentes de información, su apoyo visible ayudó a asegurar el éxito de los cuatro programas.

	El asunto de un compromiso político sólo se hace importante en casos de programas de descentralización grandes que pueden causar controversias. Para averiguar el grado de compromiso político a la descentralización educativa en el Paraguay, el Consejo Asesor debe considerar varios indicadores. Uno es el nivel de interés y apoyo que demuestran el nuevo Presidente, el Ministro de Educación, y otros políticos importantes. ¿La descentralización es, realmente, una prioridad para ellos, y una que estarían dispuestos a defender políticamente, o la ven como otro asunto rutinario en la administración educativa? ¿El Presidente está dispuesto a mostrar su apoyo públicamente como en Indonesia, o no va a dar mucha atención especial a la descentralización? ¿El Presidente y el Ministro de Hacienda darán alta prioridad a la descentralización educativa en cuanto al presupuesto nacional, o lo tratarán como parte del presupuesto normal del Ministerio de Educación, abierta a cortes si es necesario? ¿El Presidente y su personal estarán dispuestos a educar al pueblo sobre la descentralización y ayudar a resolver las controversias que crea, o dejarán esas cuestiones en manos del Ministro de Educación y su personal?

	Las respuestas a estas preguntas le darán al Consejo Asesor una idea aproximada del nivel de compromiso del gobierno. Si existen compromisos políticos y financieros fuertes, entonces habrá lugar para un esfuerzo significativo de descentralización. Si los compromisos se desconocen o son débiles, es posible que el gobierno no podrá ofrecer el liderazgo y el presupuesto necesarios para implementar un programa significativo de descentralización y enfrentar los conflictos resultantes.

2.	Decidir cuáles de las tareas se descentralizarán y cuáles no.

	Una vez que el Consejo Asesor tenga una idea del nivel de compromiso del gobierno hacia la descentralización educativa, ya puede dar sus recomendaciones en cuanto a cuáles de las funciones deben quedar con el ministerio central, cuáles pueden ser asignadas a individuos u oficinas fuera de Asunción, y cuáles deben ser compartidas entre el MEC y los individuos o oficinas de las diferentes regiones. Mientras más alto sea el compromiso del gobierno, mayor puede ser la escala de la descentralización. Mientras más bajo sea el compromiso, más limitada debe ser la descentralización.

	El primer paso es el decidir cuánta descentralización es necesaria. La respuesta a esta pregunta dependerá de las necesidades del Ministerio, el nivel de compromiso político del gobierno y del MEC, el presupuesto disponible para llevar a cabo un programa de descentralización, y las reacciones del personal clave y los grupos de interés especial.

	La mayoría de los observadores de la educación en el Paraguay están de acuerdo en que demasiadas de las decisiones se toman en Asunción. Los individuos que sólo tienen que hacer simples trámites de negocio tienen que perder tiempo y dinero en viajar a la capital. Un plan mínimo para la descentralización incluiría la asignación de funcionarios del ministro en cada departamento o una combinación de departamentos. Con un buen entrenamiento, estos funcionarios podrían hacer las tareas simples, como autorizar el pago de cuentas, y de esa manera reducir algunas de las desventajas de la centralización excesiva. Habría que coordinar esta iniciativa con las oficinas de los gobernadores que pronto serán elegidos, pero no debe ser costosa ni debe causar dificultades políticas significativas.

	El gobierno también tendrá que decidir cuáles de las tareas han de quedar con el MEC, cuáles han de delegar a las áreas locales, y cuáles han de compartir. La experiencia de otros países sugiere lo siguiente como una división factible de las tareas:

	Las tareas que quedan con el ministerio central son:

	1.	El diseño de materiales para un currículum nacional.
	2.	El establecimiento de normas para el entrenamiento y titulación de los maestros.
	3.	El establecimiento de la duración del año escolar: el número de días y horas que las escuelas están abiertas.
	4.	La publicación de los textos3.
	5.	El mantenimiento de un sistema nacional de datos sobre las escuelas y la educación.
	6.	La evaluación del progreso educativo y la administración de los exámenes de rendimiento en todas las regiones.

	Las tareas descentralizadas son:

	1.	El desarrollo de materiales para un currículum regional.
	2.	La supervisión de maestros y escuelas.
	3.	Las decisiones de abrir escuelas nuevas.
	4.	El ajuste de las normas nacionales de la duración del año escolar para tomar en cuenta las condiciones locales, como por ejemplo la época de la cosecha.
	5.	El mantenimiento de un sistema regional de datos sobre las escuelas y la educación.

	6.	La distribución de los textos.
	7.	La construcción y mantenimiento de escuelas.
	8.	Parte o toda de la administración financiera para una región.

	Las tareas compartidas entre el ministerio central y las regiones son:

	1.	La integración de los currícula nacionales y regionales.
	2.	La publicación de textos que reflejan materiales en los currícula nacionales y regionales.
	3.	El entrenamiento de maestros: algunos pueden ser entrenados en institutos nacionales, y otros en los centros de formación docente regionales.
	4.	La construcción y mantenimiento de escuelas.
	5.	La identificación de los puestos necesarios para asegurar que la descentralización tenga éxito.
	6.	El entrenamiento necesario para los funcionarios implicados en las actividades de descentralización.
	7.	La evaluación del rendimiento nacional y regional de las escuelas, los supervisores, los maestros, y los estudiantes.

	Las decisiones que se toman en cuanto a cuáles tareas realizar han de se realistas. No deben ser una declaración de lo que ha de hacer sino un plan factible de lo que se puede hacer. El Consejo Asesor debe intentar explícitamente determinar si una actividad específica, como el desarrollo de los currícula nacionales y regionales integrados, puede ser implementada. Las condiciones que pueden afectar la posibilidad de implementarlo incluyen la presencia de especialistas para preparar materiales para el currículum regional, las relaciones laborales entre el departamento de currículum en el MEC y los oficiales regionales, la disponibilidad de un presupuesto adecuado para preparar el currículum integrado y los textos por separado que reflejan ese currículum, la voluntad de los maestros para usar los materiales nuevos, y el interés de los padres en que sus hijos estudien esos materiales.

	El asunto central aquí y a través de todas estas recomendaciones se trata de las posibilidades, los beneficios, y los costos de implementación. Las actividades escogidas han de ser factibles y, hasta donde sea posible, recompensables para los maestros, los estudiantes, los padres, los administradores, y los políticos. Cualquier tarea que no se puede implementar o, si implementado, podría trastornar a personas o grupos críticos al éxito de la descentralización, debe ser cuestionada.

	Para dar unos ejemplos específicos de la descentralización, lo siguiente supondrá que va a empezar por las tareas ya hechas o contempladas por el MEC. Tres de estas tareas son:

	1)	el arreglo para pagar a los maestros en el lugar más cercano posible al lugar donde están enseñando. La Oficina de la Dirección General de Administración y Finanzas del MEC tiene un plan de acción de este tipo que se iniciará de forma experimental en octubre de 1992. Su propósito es de facilitar el pago de salarios a los maestros y de evitar pagar a los planilleros.
	2)	el establecimiento de procedimientos para permitir a los maestros cobrar sus cheques en o cerca de sus comunidades. Actualmente muchos tienen que viajar mucha distancia o pagar un tributo al banco para cobrar sus cheques.
	3)	la creación de un sistema local para pagar las cuentas contraídas por el MEC. Actualmente hay que enviar las cuentas o, en algunos casos, llevarlos personalmente a las oficinas en Asunción.  Un prime paso en la descentralización sería el establecer algunos métodos para pagos locales que se ajustarían a las normas del MEC y del Ministerio de Hacienda.

3.	Indicar a quién se va a asignar las tareas de descentralización y qué entrenamiento va a recibir para poder realizarlos.

	Además de especificar lo que ha de hacer, el gobierno tiene que aclarar quién lo va a hacer y cuál tipo de entrenamiento va a necesitar. Como el éxito de la descentralización dependerá no sólo de su habilidad de responder a los intereses locales sino también hasta donde concuerda, al nivel local, con las normas nacionales, entonces la selección y capacitación del personal es sumamente importante.

NIVELES Y FUENTES DEL PERSONAL

	La primera pregunta se trata de cuál nivel del gobierno va a recibir las tareas de descentralización. ¿La responsabilidad va a los funcionarios del MEC que responden a las autoridades en Asunción? ¿a los Centros Regionales? ¿a los Consejos Regionales que funcionan en cada departamento? ¿a los supervisores de las escuelas? ¿a los funcionarios de los departamentos que responden a los gobernadores? ¿o a otras?

	Si al principio la descentralización sólo trata de algunas tareas administrativas, entonces el MEC debe asignar a su propio personal a las regiones y departamentos implicados. Estos funcionarios podrían ser entrenados para satisfacer las normas del MEC y tendrían que responder a sus supervisores en el ministerio. Serían funcionarios del ministerio, enviados a los departamentos o regiones para realizar proyectos específicos en esas áreas. Podrían regresar a Asunción después de servir durante un período razonable, como de tres a cinco años. Este arreglo quitaría cualquier confusión sobre su responsabilidad: los funcionarios del ministerio responderían directamente al ministerio y seguirían sus normas laborales al nivel local.

	Aunque este arreglo dejaría a los departamentos o regionales con la sensación de no ser “dueños” del funcionario local, es superior a otras alternativas. La delegación de tareas administrativas a los siete Centros Regionales causaría confusión sobre su misión. Estos centros se hicieron como modelos de docencia, no de administración. Si se hicieran también los centros principales para la descentralización, tendrían que añadir personal que respondiera directamente al MEC. No quedaría claro el papel de los directores en cuanto a su autoridad sobre este personal, y si tuvieran alguna autoridad, habría que definirla. Las líneas de responsabilidad serían menos claras aún con los Consejos regionales de cada departamento. Aunque estos organismos podrían ofrecer buenos consejos en cuanto a problemas y políticas educativas regionales y podrían servir de intermediarios entre los ciudadanos interesados y el MEC, no tendrían que responder al ministerio acerca de asuntos financieros y administrativos.

	Dos otras opciones son las de asignar las responsabilidades a los supervisores de las escuelas, o al personal que trabaja bajo los gobernadores de cada departamento. Los supervisores realmente no podrían asumir esas responsabilidades porque actualmente ya experimentan dificultades en visitar a todas las escuelas y maestros que les corresponden. Simplemente no tendrían tiempo para servir como administradores eficaces para el MEC en sus áreas correspondientes. La descentralización de autoridad entre el personal del gobernador también causaría confusión sobre las responsabilidades y a quien responder.4 Si el primer propósito de la descentralización es de tomar decisiones sobre asuntos que requieren acciones en Asunción, esas decisiones tendrían que alcanzar las normas del MEC antes de ser aprobadas.

	Particularmente en cuestiones financieras, el MEC tendería a aceptar más fácilmente las decisiones de su propio personal, que tendría que responder al MEC directamente si cometiera algún error, que del personal del gobernador que se podría considerar mal entrenado o sujeto a influencias políticas a la hora de tomar decisiones.

	Para algunas de las tareas de descentralización, como la preparación de materiales para un currículum regional, el MEC podría contratar a equipos temporales que representaran a las regiones culturales principales del Paraguay en vez de usar el personal permanente. Como se puede hablar aproximadamente de cinco o seis regiones culturales y diecinueve departamentos, el delegar la responsabilidad directamente a los departamentos de desarrollar el curículum no sería eficiente. Además, una vez que una región completara un currículum que refleja sus culturas e historias únicas, no necesitaría el personal de tiempo completo para seguir con ese trabajo. Otra razón por tener una coordinación central de personal y programas del desarrollo de currículum nacional. Se podría pedir candidatos nominados por los gobernadores de cada departamento, pero habría que tomar las últimas decisiones sobre los miembros de los equipos regionales basados en sus cualidades profesionales, los puestos por los cuales hay fondos disponibles, y la habilidad de los miembros de colaborar entre ellos. Hasta que disponga de otras alternativas, es probable que el MEC tendrá que tomar esas decisiones.

ENTRENAMIENTO DEL PERSONAL

	Otras experiencias con la descentralización demuestran la gran importancia de entrenar al personal tanto para desarrollar la habilidad como la motivación, para realizar el trabajo requerido. Según Prawda, la autoridad educativa principal de Méjico aumentó el éxito de la primera etapa de la descentralización educativa en su país con un buen plan de entrenamiento y la ayuda de algunos grupos locales. Esta ayuda incluyó:

	(a) el ofrecer el entrenamiento apropiado; (b) el asignar a personal de las oficinas centrales a las locales donde faltaba personal; (c) el supervisar y evaluar los proyectos e iniciativas locales; (d) el proveer ayuda técnica cuando surgían problemas o debilidades; y (e) el crear un cadre nacional para proporcionar personal a las 31 (delegaciones locales).5

	A diferencia a Méjico, en Colombia dieron poca importancia a la motivación y las habilidades del personal local durante la descentralización de decisiones educativas a las municipalidades se negaron a aceptar la autoridad que recibieron y otros que lo aceptaron, no estaban preparados para usarlo.

	La necesidad de entrenamiento del personal dependerá de las tareas que van a realizar. Si la tarea consiste en pedir a los supervisores de las escuelas que repartan los cheques a los maestros que trabajan en sus regiones, entonces falta poco entrenamiento. Las autoridades del MEC pueden explicar esta tarea y contestar cualquier pregunta que pueda surgir en las reuniones regionales o nacionales con los supervisores. Si el MEC quiere asignar a personal de contabilidad a todas las capitales de cada departamento para pagar sus cuentas correspondientes, entonces requiere mucho más entrenamiento. El personal tendría que saber los procedimientos básicos que sigue el MEC y las normas contables y preocupaciones del Ministerio de Hacienda. Cualquier plan de descentralización debe especificar claramente el tipo de entrenamiento, si se requiere, qué se necesita para cada grupo de personal u otros grupos implicados; los métodos para proveer ese entrenamiento; el tiempo requerido para esa clase de entrenamiento; y su costo. El desarrollo de estas especificaciones mostrará que algunas actividades de entrenamiento, como por ejemplo la de pedir a los supervisores que repartan los cheques a los maestros, pueden ser realizados dentro del presupuesto actual del ministerio mientras que otras serán costosas. La información de los costos se puede resumir en el presupuesto para la descentralización.

4.	Preparar un plan que resume las actividades principales en la descentralización y sus métodos, horario, y costos.

	Para conseguir el éxito en la descentralización, el gobierno ha de empezar con un plan cuidadosamente diseñado de lo que se va a hacer, cuándo, cómo, y a qué costo. En el Paraguay, los cambios pequeños en prácticas administrativas, como los que se requieren para repartir los cheques a los maestros, pueden ser implementados sin dicho plan. Pero si el MEC espera desarrollar una descentralización significativa de las funciones educativas a los departamentos o regiones, tendrá que preparar un plan con un horario y un presupuesto. Este documento no solo proveerá un horario que seguir y un cálculo de los costos necesarios para implementar los cambios, sino también demostrará la seriedad del gobierno en lo que pretende realizar. Un programa extenso de descentralización que se inicia sin ningún plan ni presupuesto puede ser descartado fácilmente por ser inepto. El presupuesto también puede servir como base sólida para negociar con las autoridades del MEC y del Ministerio de Hacienda sobre el apoyo futuro necesario para seguir con el programa de descentralización.

	El plan debe cubrir cada uno de los siguientes temas:

	1.	Las actividades: ¿qué se va a descentralizar?
	2.	El plan de implementación: ¿quién se va a responsabilizar por cada actividad? y ?cómo se va a llevar a cabo?
	3.	El período de tiempo: ¿cuándo ocurrirá cada actividad?
	4.	Los costos para cada actividad:
		a.	Nuevos salarios y beneficios para el personal (excluir los costos para el personal que ya esté cubierto por presupuestos federales u otros).
		b.	Entrenamiento: indicar todas las actividades de entrenamiento principales y sus costos aproximados.
		c.	Costos de transporte y alojamiento, que incluyen viajes hechos por el personal local, los funcionarios del MEC, y los consultores.
		d.	Equipo y materiales: computadoras, publicaciones, papel, etcétera.
		e.	Otros costos

	Se debe organizar el plan de trabajo y el presupuesto por años. El número de años dependerá de la magnitud y complejidad de la descentralización y el tiempo que hace falta para que los funcionarios gubernamentales y el público lo entiendan y lo acepten. Cualquier descentralización significativa requerirá un mínimo de cinco años y más probablemente diez años. El primer plan debe delinear los detalles de los primeros cinco años.
	Aunque se debe preparar el plan inicial con mucho cuidado, también hay que dejar abierta la posibilidad de cambiarlo. Cada año, o más a menudo si es necesario, los gerentes del proyecto deben actualizar el plan de trabajo y el presupuesto para ajustarlos a las realidades que se están descubriendo. Así los planes deben guiar la implementación y la implementación debe ayudar a remodelar el plan.

5.	El Ministerio debe arreglar la organización y gerencia necesarias para la implementación.

	La organización y gerencia necesarias para llevar a cabo la descentralización dependerán de las actividades que están incluidas. Si el plan sólo requiere algunos cambios en los procedimientos administrativos, como el llevar los cheques a los maestros o arreglar más oportunidades para que cobren sus cheques, entonces es posible que no hará falta ningún arreglo especial. Pero si la descentralización significa cambios significativos, como la integración de los currícula regionales y nacionales, y sobre todo si requiere trabajo en los departamentos, entonces hará falta un equipo gerencial para incentivar la implementación del programa, resolver los problemas políticos y burocráticos que seguramente surgirán, evaluar el progreso en los cambios que se hacen, y cambiar el plan a base de las experiencias reales que se van experimentando. Lo siguiente supone que la descentralización incluirá cambios suficientes para justificar un equipo gerencial especial.

	El equipo gerencial para la descentralización educativa debe ser asignado y encabezado por el Ministro de Educación y culto. Debe tener un director de operaciones, que responde únicamente al Ministro, con autoridad suficiente para promocionar cambios. Como es probable que habrán conflictos o diferencias de opinión entre los departamentos principales en el ministerio, esta persona no debe ser jefe de ningún departamento ni de la Dirección General de Administración y Finanzas. El director de operaciones debe ser un gerente con mucha experiencia en la educación, que está respetado dentro y fuera del ministerio pero que no tiene ninguna alianza personal o política con ninguno de los departamentos. El candidato ideal sería  un funcionario público que tiene confianza con el ministro, está familiarizado con la educación, entiende las dificultades políticas que la descentralización podrá crear, tiene los conocimientos para poder resolverlos, y puede trabajar de tiempo completo durante un mínimo de cinco años en esta iniciativa. Un gerente que no tiene cualquiera de estas cualidades podría causar más mal que bien en la implementación. El equipo también debe incluir a otros miembros que representan diferentes intereses y puntos de vista, pero el gerente (director) de operaciones debe ser el primer responsable en la implementación.

	El equipo gerencial debe preparar o revisar inmediatamente el plan de trabajo para la descentralización y debe establecer las prioridades de tareas que hacer. Debe responsabilizarse por negociar el presupuesto para la descentralización con otros grupos, incluyendo, si es necesario, el Presidente y el Ministerio de Hacienda. También debe desarrollar un sistema para impulsar la implementación, entrenar al personal para implementar las tareas, evaluar los resultados de la descentralización, y usar sus propias observaciones y estudios evaluativos para cambiar el plan inicial. Mientras más amplias la descentralización, y mientras más conflictos y desacuerdos crea, más apoyo va a necesitar el equipo gerencial de parte del Ministro, el Presidente, y otras autoridades superiores gubernamentales.

	Un desafío clave para este equipo será el impulsar la colaboración en la descentralización dentro del ministerio y entre las unidades de los ministerios y otros grupos, como los departamentos. Por naturaleza, los esfuerzos por reordenar el trabajo que se hace en el ministerio actualmente van a producir conflictos y desacuerdos. El equipo gerencial debe aceptarlos como dados por hecho y desarrollar algunas estrategias de corto y largo plazo para resolverlos. Esas estrategias deben basarse más en la negociación, la persuasión diplomática, y la resolución de problemas más que en impartir ordenes. Y aún cuando los ordenes son necesarias, el equipo encontrará que tendrán que convencer a muchas personas a aceptarlas.

6.	El equipo de gerencia debe decidir los pasos a tomar, por quién, dónde y cuándo.

	La clave del éxito en la implementación es tener pequeños éxitos que construyan unos sobre otros. Este principio se inspira en estudios de implementación de programas en muchos países y en experiencias en América Latina con la descentralización educativa. Antes que asignar docenas de tareas a personal que no puede llevarlas a cabo, una receta segura para el fracaso, el equipo de gerencia debe decidir cuáles tareas deben hacerse primero y ayudar a llevarlas a cabo en orden. El éxito llevando a cabo una o dos tareas le dará al equipo la confianza para progresar a otras tareas. El fracaso en esas tareas puede convencerles de que la descentralización propuesta en Paraguay es sumamente abrumadora y poco realista. Un conjunto de estos fracasos al comienzo también convencerá a los legisladores, otras agencias del gobierno, y al publico de que la descentralización no es posible.

	El enfoque gerencial que acabamos de describir sugiere tres pasos prácticos para llevar a cabo la descentralización:

	1)	En primer lugar el equipo de gerencia debe indicar cuáles son las tareas que hay que hacer y en qué orden. Por ejemplo puede ordenar las siguientes prioridades:

	a)	Un sistema más eficiente para llevar los cheques con el sueldo a los maestros;
	b)	Proporcionar más oportunidades para que los maestros cobren sus cheques;
	c)	Asignar funcionarios del ministerio a cada departamento para pagar las facturas que hoy llegan a Asunción.
	d)	Entendiendo que el número total de días y horas de clase en el año escolar será el mismo en todos los departamentos, permitir que cada departamento ajuste el calendario escolar a sus circunstancias propias.
	e)	Organizar equipos regionales para que trabajen con el departamento nacional de currículum preparando currícula regionales que se integren con el currículum nacional.
	f)	Tomar medidas para preparar libros de texto que contengan una combinación del currículum nacional y regional;

	2)	En segundo lugar, especificar quién tiene la responsabilidad por llevar a cabo cada tarea y quién proporcionará el entrenamiento necesario. Este paso clarificará quién deberá hacer qué cosas en el campo y qué partes del ministerio tienen responsabilidad específica en la implementación.

	3)	Tercero, cualquier individuo o grupo con responsabilidad por más de una tarea en la implementación de la descentralización debe llevar a cabo esas tres en un secuencia lógica. Para las seis tareas indicadas antes varios individuos y grupos tendrían responsabilidades distintas. Sería posible entonces, si esa fuese la decisión del equipo de gerencia, comenzar a trabajar en varias de estas actividades al mismo tiempo. Mientras que una parte del ministerio se ocuparía de los problemas de los cheques de los maestros y del pago de facturas locales, otra parte podría comenzar a trabajar en el currículum, y los gobernadores de los departamentos podrían reunirse con el ministerio nacional para establecer sus propias fechas para el año escolar. Sin embargo, preparar un nuevo currículum y producir libros de texto incorporando ese currículum son tareas tan inter-relacionadas que deberían ser cuidadosamente integradas. Tiene poco sentido desarrollar un currículum sin la posibilidad de que los textos lo reflejan, así como no tiene sentido planificar libros de texto sin conocer cual será su contenido y cuando estará listo el material.

	En general, el equipo de gerencia debería promover un enfoque gradual de implementación. Si una tarea, tal como la capacitación del personal de contabilidad que trabajará en los distintos Departamentos, tiene varias partes, los capacitadores deben asegurarse que el personal conoce la primera parte antes de proceder con las partes subsecuentes. Esto quiere decir, por ejemplo, que la persona que está siendo capacitada primero aprende principios de contabilidad aceptables al MEC y al Ministerio de Finanzas y sólo luego recibe capacitación sobre cómo resolver problemas específicos del Departamento. El mismo principio debe guiar el trabajo en las distintas regiones y departamentos.

	Las personas que están siendo entrenadas en algunas áreas probablemente aprendan con más rapidez que otras. Antes que imponer un calendario uniforme en todas las áreas, con el riesgo de que algunas personas no habrán aprendido lo que está previsto en la fecha indicada, el equipo de gerencia debería especificar que, dentro de límites razonables, la velocidad de implementación puede variar de un área a otra. Al mismo tiempo, el equipo debe hacer todo lo posible por asistir a aquellas áreas en las que el progreso sea lento.

7.	Si es necesario, debe educarse a todos a quienes sean pertinente sobre el contenido y valor de la descentralización.

	Pueden ser necesarias campañas masivas de información sobre la descentralización, dependiendo de la escala de la misma. Si ésta se limita a pequeños cambios administrativos en el Ministerio, no es necesaria ninguna campaña de información. Por el contrario, si se requieren muchos cambios que generan mucha controversia será necesario diseñar programas para educar y persuadir a quienes estén involucrados, con participación continua del Presidente, el Ministro de Educación y Culto, Parlamentarios, Líderes Políticos, y otras figuras públicas.

	Una campaña de información tendría varias audiencias: personal del ministerio, quienes pueden sentir que la descentralización reduce su eficiencia o autoridad; partidos de oposición, que pueden tratar de presentarla como un fracaso del partido de gobierno; gobernadores, quienes pueden querer más o menos responsabilidad de la que el programa especifica; padres de alumnos, quienes pueden dudar sobre la conveniencia de los cambios o preguntarse si la descentralización reducirá la calidad de la enseñanza; y otras personas cuya opinión y acciones puedan influenciar el resultado de la reforma.

	Varios programas exitosos en Indonesia ilustran el valor de campañas educativas prolongadas. Los programas del país para aumentar el acceso a la educación primaria, aumentar la producción de arroz, y promover la planificación familiar se beneficiaron todos de campañas de información, apoyadas directamente por el Presidente, las cuales duraron muchos años. El presidente de Paraguay podría hacer una contribución paralela a la descentralización educativa si, una o dos veces al año, citara y elogiara aquellas regiones con el mejor record de implementación en la reforma.

8.	Desarrollar un sistema para monitorear y evaluar el progreso en la descentralización.

	En cualquier programa de descentralización de amplio alcance el equipo de gerencia debe tener información sobre el progreso en elementos críticos. Al menos necesita información para determinar cómo están progresando las varias tareas, para evaluar cuáles regiones necesitan más y menos ayuda, y para ajustar los planes a las realidades que su implementación vaya encontrando.

	La información específica necesaria dependerá de lo que está siendo descentralizado y de cómo se está llevando a cabo ese proceso. Si el plan incluye el desarrollo de currícula nacionales y regionales que van a estar reflejados en nuevos libros de texto, el equipo de gerencia necesitaría primero información sobre cuán bien están trabajando los equipos nacionales y regionales en la preparación del material. Una vez que los libros de texto estén listos hará falta información sobre cómo están alcanzando las escuelas; sobre cómo los maestros están usando los materiales, sobre las reacciones de los alumnos y sus padres e los nuevos libros y el nuevo currículum; y sobre si los alumnos están de hecho aprendiendo más sobre sus regiones que con los programas anteriores.

	Podrían usarse varios métodos de evaluación. Una es un análisis cuidadoso de estadísticas educativas que son recogidas rutinariamente por el MEC y otras instituciones oficiales. Otro sería una muestra aleatoria en escuelas de Paraguay, que encuestara a maestros, alumnos y supervisores. Estudios de este tipo en otros países como Pakistán y Tailandia han ayudado a las autoridades a comprender la realidad de las escuelas, pero estos estudios son costosos. Una tercera opción, también usada en Pakistán y Tailandia, fue combinar encuestas nacionales con muestras grandes (400 escuelas), con observación intensiva de una muestra pequeña de escuelas. En ambos países el uso combinado de información cualitativa y cuantitativa procedente de ambas fuentes contribuyó ampliamente al conocimiento sobre la enseñanza, el aprendizaje de los alumnos, la supervisión y otros tópicos.

	Dados los objetivos de la descentralización, la evaluación será más exitosa si se basa en el Ministerio de Educación pero promoviendo al mismo tiempo la participación activa de personas en las regiones y departamentos del país. La descentralización de la evaluación llevaría a resultados no comparables entre regiones, y a poca calidad en la información, a menos que se proporcione sólido entrenamiento sobre cómo llevar a cabo los estudios. Si se llevan a cabo estudios por muestreo en esquelas, por ejemplo, el equipo evaluador debe asegurarse que se entrevisten a autoridades educativas en cada región y departamento y, si es posible, contratar a algunos de éstos para ser entrevistadores.
NOTAS

1	Ver, por ejemplo, J. Prawda, Educational Decentralization in Latin America; Lessons Learned. Washington D.C.: Human Resources Division, Technical Department, Latin America and the Caribbean Region, The World Bank; D. Conyers, 1984. “Decentralization and Development: A Review of the Literature”. Public Administration and Development, vol. 4, páginas 187-197; G.S. Cheema y D.A. Rondinelli (editores), 1983. Decentralization and Development: Policy Implementation in Developing Countries. Sage Publications.
2	Esta investigación fue publicada por el Harvard Institute for International Development (Instituto de Desarrollo Internacional) bajo el Estudio de Implementación de Programas de Desarrollo. Donald Warwick fue miembro del equipo que realizó esta investigación.
3	Esta política varía con el tamaño del país. En los países grandes, como Pakistán, se puede publicar los textos en las oficinas regionales. Sin embargo, y en parte por razones económicas, en los países más pequeños la publicación de los textos se hace en el ministerio central.
4	Como el Paraguay no tendrá gobernadores hasta sus próximas elecciones y como no se ha asignado un presupuesto para su personal, es difícil saber como será la administración de los departamentos. De hecho, los presupuestos, que inicialmente se establecerán por el gobierno federal, pueden no incluir fondos para especialistas en algunos campos como la educación, salud pública, y agricultura.
5	Prawda, op, cit., página 19.